BÜRGERBEGEHREN zur Öffnung des Kreuzungsbereiches BLESSENSTÄTTE / KIRCHSTR. :FREIE FAHRT IN ALLE RICHTUNGEN Prüfanfrage Stadtverwaltung Gütersloh / Antwort - Bürgerbegehren unzulässig BfGT-Bürger für Gütersloh e.V. z.Hd. Herrn Norbert Morkes Lindenstraße 16 - 33332 Gütersloh Sehr geehrter Herr Morkes, es tut mir leid, dass sich die Abfassung des Antwortschreibens weiter verzögert hat. Arbeitswochen lassen sich in einer Kommunalverwaltung nur bedingt planen, da immer wieder eilige Dinge dazwischen kommen. Hier aber nun die Antwort: Beabsichtigtes Bürgerbegehren zur Änderung der Verkehrsführung im Kreuzungsbereich Blessenstätte/Kirchstraße hier: Prüfung der Fragestellung sowie der Zulässigkeit Sehr geehrter Herr Morkes, mit Email vom 22.04.2004 übersandten Sie mir die Fragestellung eines beabsichtigten Bürgerbegehrens des Vereins BfGT-Bürger für Gütersloh e.V. mit der Bitte um Prüfung der Fragestellung sowie der Zulässigkeit. Die von Ihnen vorgesehene Fragestellung lautet dabei wie folgt: Soll die Verkehrsführung der Kreuzung Blessenstätte/Kirchstraße so verändert werden, dass die freie Fahrt in alle Richtungen gewährleistet ist? Kostendeckungsvorschlag: Sollten Umbau-, Errichtungskosten oder Rückforderungen (Fördermittel zur Verkehrsberuhigung etc.) seitens der Bezirksregierung entstehen, sind diese anteilmäßig aus dem noch vorhandenen Kapital des Stadtwerkeverkaufs zu entnehmen." Nach rechtlicher Überprüfung komme ich aus nachfolgenden Gründen zu dem Ergebnis, dass das von Ihnen beabsichtigte Bürgerbegehren unzulässig wäre. 1. Zur Planungsgeschichte der Verkehrsführung Blessenstätte/Kirchstraße In der Fortschreibung des Generalverkehrsplanes 1981 durch IVV Aachen wurde festgestellt, dass der Straßenzug Blessenstätte/Kirchstraße längerfristigen Zielvorstellungen entsprechend nicht mehr als Innenstadt-Tangentensystem genutzt werden soll. Damals war vorgeschlagen worden, nur noch den Verkehr aus der Berliner Straße Richtung Blessenstätte/ Unter den Ulmen abzuleiten. 1993 wurde diese Thematik durch die Arbeitsgruppe ÖPNV und Stadtentwicklung neu aufgegriffen. 1994 beantragte der Planungs- und Verkehrsausschuss eine Untersuchung über eine kurzfristige Unterbrechung mit dem Hinweis auf den Generalverkehrsplan (GVP). Im März 1995 stellte die Verwaltung im Planungsausschuss vier Grundmuster mit Untervarianten für die Verkehrsführung Blessenstätte/Kirchstraße vor. Diese insgesamt 8 Lösungsansätze wurden in einer Bürgerversammlung vorgestellt und in der Stadtbibliothek ausgehängt. Ein Beschluss zur Umsetzung des Konzeptes wurde aber nicht gefasst, sondern eine weitere Informationsveranstaltung unter Beteiligung des Büros für Stadtforschung/Stadtplanung Hatzfeld-Junker, das eine Untersuchung zum Thema "Verkehrsberuhigung und Handelsentwicklung" verfasst hatte, durchgeführt. Diese Veranstaltung sollte dazu dienen, den besorgten Bürgern und auch dem Einzelhandel weitere Gelegenheit zur Diskussion zu bieten. Im Nov. 1995 fasste der Planungsausschuss den Beschluss, im März 1996 eine Erprobungsphase durchzuführen. Wesentliches Merkmal war die Erreichbarkeit der Parkierungsanlage aus allen Richtungen. Die Erprobungsphase wurde durch eine intensive Öffentlichkeitsarbeit begleitet. Vor und während dieser und weiterer Versuchsphasen wurden eine Vielzahl von Verkehrserhebungen durchgeführt, die eine entsprechende Beurteilung zu den Auswirkungen in den jeweiligen Straßen zuließen. Die Verwaltung hat dies auch in verschiedenen Sitzungen dargelegt. Aufgrund der vielen Proteste und Eingaben wurde im Mai 1996 ein "runder Tisch" gebildet und in einer anschließenden gemeinsamen Sitzung des Planungsausschusses und des Bau- und Verkehrsausschusses eine geänderte Verkehrsführung beschlossen. Im Laufe des Jahres 1997 fanden fortlaufende Beratungen mit weiteren Anträgen statt. Im Sommer 1997 wurde die Frage einer dritten Probephase erörtert; durch Beschluss des Planungsausschusses wurde jedoch hierauf verzichtet. Daraufhin stellte der Einzelhandelsverband OWL einen Antrag nach § 24 GO NRW auf Errichtung einer Fahrradstraße im Zuge der Dalkestraße mit gleichzeitiger Öffnung für den Pkw-Verkehr aus Richtung Berliner Straße. Dieser Antrag wurde abgelehnt. Am 28.08.1997 fand eine gemeinsame Sitzung des Bau- und Verkehrsausschusses und des Planungsausschusses des Rates der Stadt Gütersloh statt, in der in öffentlicher Sitzung das Verkehrskonzept Blessenstätte beraten wurde. Der Planungsausschuss fasste mehrheitlich folgenden Beschluss: "Der Planungsausschuss spricht sich dafür aus, das derzeitige Verkehrskonzept für die Blessenstätte in eine Dauerregelung umzuwandeln. Er empfiehlt dem Bau- und Verkehrsausschuss, auf die ursprünglich vorgesehene Modifizierung der zweiten Versuchsphase (zusätzlich: Zufahrtsmöglichkeit für den Kfz-Verkehr von der Berliner Straße in die Dalkestraße) zu verzichten." Der Bau- und Verkehrsausschuss fasste im Anschluss daran mehrheitlich folgenden Beschluss: "Der Bau- und Verkehrsauschuss stimmt der derzeitigen Versuchsanordnung des Verkehrskonzeptes Blessenstätte als Grundlage für einen Umbau zu." In den Sitzungen des Bau- und Verkehrsausschusses vom 18.12.1997 und vom 12.03.1998 wurden Beschlüsse zur zeitlichen Abwicklung der Einzelvorhaben des Ausbaus des Verkehrsbereichs Blessenstätte/Kirchstraße/Berliner Straße/Dalkestraße gefasst. Eine Änderung der Verkehrsführung war damit nicht mehr verbunden. Aufgrund eines Antrages der BfGT-Fraktion vom 04.11.2002 zur Öffnung der Blessenstätte hat der Planungsausschuss in seiner Sitzung am 10.04.2003 erneut über die Verkehrsführung im Bereich der Kreuzung Blessenstätte/Kirchstraße beraten. Der Planungsausschuss hat einstimmig beschlossen, dass die derzeitige Verkehrsführung im Bereich der Kreuzung Blessenstätte/Kirchstraße beibehalten wird. Damit hat der Planungsausschuss, ohne inhaltlich eine Änderung vorzunehmen, lediglich seinen Beschluss aus der gemeinsamen Sitzung des Planungsausschusses und des Bau- und Verkehrsausschusses vom 28.08.1997 bestätigt. 2. Beschluss eines Fachausschusses als Gegenstand eines Bürgerbegehrens nach § 26 GO NRW Zweifelhaft ist zunächst, ob sich ein Bürgerbegehren überhaupt gegen den Beschluss eines entscheidungsbefugten Ausschusses richten kann. Gem. § 26 Abs. 1 GO NRW können Bürger beantragen, dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Gemäß § 26 Abs. 5 Ziff. 8 GO NRW ist ein Bürgerbegehren unzulässig über Angelegenheiten, für die der Rat keine gesetzliche Zuständigkeit hat. Neben der sog. Verbandskompetenz (d.h. es muss sich um eine Angelegenheit der Gemeinde handeln) muss dem Rat auch die sog. Organkompetenz zukommen. Nach wohl einhelliger Auffassung sind deshalb Angelegenheiten, für die entweder eine Bezirksvertretung oder aber der Bürgermeister bei sog. Angelegenheiten der laufenden Verwaltung zuständig ist, einem Bürgerbegehren entzogen. In der juristischen Literatur umstritten ist jedoch die Behandlung von Fällen, in denen der Rat zwar gem. § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW grundsätzlich zuständig ist, die Entscheidung über die betreffende Angelegenheit aber auf einen Ausschuss oder den Bürgermeister delegiert hat. Held, Kommentar zur Gemeindeordnung NRW, § 26 Rdnr. 2.4 vertritt dazu die Auffassung, dass Bürgerbegehren auch gegen Beschlüsse entscheidungsbefugter Ausschüsse zulässig seien. Die Formulierung "anstelle des Rates" solle nicht etwa das Bürgerbegehren auf die wichtigen oder vom Rat nicht delegierbaren Angelegenheiten beschränken, sondern lediglich. den Rang des Bürgerentscheids in bezug auf die Kommunalverfassungsorgane klarstellen. Hätte der Gesetzgeber eine echte Beschränkung auf wichtige Angelegenheiten gewünscht, wäre eine entsprechende Formulierung (wie vorübergehend im Gesetzentwurf auch vorgesehen) gewählt worden. Demgegenüber vertreten die Kommentare von Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 26 Rdnr. 2.2 mit Verweis auf § 25, Rdnr. 2.2 und Articus/Schneider, Kommentar zur Gemeindeordnung NRW, § 26 Rdnr. 2.2.2 die Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Rat die Entscheidung über die betreffende Angelegenheit nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW auf einen Ausschuss oder den Bürgermeister übertragen hat, es grundsätzlich an seiner Organkompetenz fehle. Der Rat könne nicht gezwungen sein, sich inhaltlich mit einer Angelegenheit zu befassen, in der die Entscheidungskompetenz eines Ausschusses oder des Bürgermeisters begründet sei. Etwas anderes gelte nur dann, wenn sich der Rat in dieser konkreten Angelegenheit die Entscheidung vorbehalten habe, denn ein allgemeines Rückholrecht des Rates bestehe nicht. Nach dieser Auffassung wäre im vorliegenden Fall das Bürgerbegehren unzulässig, da sich der Rat der Stadt Gütersloh für die Angelegenheit Verkehrsführung Blessenstätte/Kirchstraße kein konkretes Rückholrecht vorbehalten hat. Dieser Meinungsstreit in der juristischen Literatur, zu dem es bisher noch keine obergerichtliche Rechtsprechung gibt, kann vorliegend allerdings unentschieden bleiben, da sich das Bürgerbegehren aus anderen Gründen als unzulässig erweist. Jedoch bestehen bereits hier erhebliche Bedenken gegen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. 3. Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens gegen einen Rats-/Fachausschussbeschluss, Fristen, Sperrwirkung des Beschlusses Wenn man sich nicht schon nach vorheriger Ziff. 2 der Auffassung anschließt, dass ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss eines Fachausschusses grundsätzlich unzulässig ist, muss aber zumindest - soweit es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handelt - die Dreimonatsfrist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW auf Ausschussbeschlüsse analog angewandt werden. Das von § 26 Abs. 3 GO NRW erfasste fristgebundene sog. kassatorische Bürgerbegehren unterscheidet sich von dem nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehren dadurch, dass es notwendiger Weise die Beseitigung eines Ratsbeschlusses/Ausschussbeschlusses erfordert, der eine positive sachliche Regelung, also eine über die bloße Ablehnung eines Antrags hinausgehende Regelung enthält. Dies ergibt sich aus dem Sinn der Fristgebundenheit: Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Rates/Ausschusses beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann. Dies wird noch einmal ausführlich durch ein neueres Urteil des OVG NRW v. 28.01.2003 (Az.: 15 A 203/02) bestätigt. Für den die Fristgebundenheit auslösenden kassatorischen Charakter eines Bürgerbegehrens kommt es nicht darauf an, ob in ihm Elemente enthalten sind, die bislang nicht Gegenstand von Ratsbeschlüssen/Ausschussbeschlüssen waren. Maßgebend ist nach dem oben beschriebenen Sinn und Zweck der Fristgebundenheit kassatorischer Bürgerbegehren allein, ob das Bürgerbegehren bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat/Fachausschuss beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will. Unerheblich ist daher insbesondere, ob nach dem Text des Bürgerbegehrens Ratsbeschlüsse ausdrücklich aufgehoben werden sollen (OVG NRW, wie zuvor). Gemessen an diesen Maßstäben hat das hier in Rede stehende Bürgerbegehren kassatorischen Charakter und ist damit fristgebunden. Insofern ist hier zu entscheiden, welcher Beschluss des Bau- und Verkehrsausschusses mit dem vorliegenden Bürgerbegehren angegriffen werden soll. Dabei ist nach der Rechtssprechung des OVG NW (wie zuvor) zu berücksichtigen, dass die Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW durch einen Beschluss, mit dem ein entsprechender Sachantrag abgelehnt wird, nicht erneut ausgelöst wird. Ein solcher Beschluss erschöpfe sich darin, dem vorgelegten Sachantrag auf Änderung früherer Beschlüsse nicht zuzustimmen. Darin liege keine Regelung. Im übrigen würde auch eine ausdrückliche Bestätigung oder Wiederholung der bisherigen sachlichen Regelung keine neue Frist auslösen, denn es bliebe dabei, dass durch das Bürgerbegehren auch der vorhergehende Beschluss für den die Frist abgelaufen war, kassiert würde. In der gemeinsamen Sitzung des Bau- und Verkehrsausschusses und des Planungsausschusses am 28.08.1997 wurde vom Planungsausschuss mehrheitlich entschieden, das seinerzeitige Verkehrskonzept für die Blessenstätte in eine Dauerregelung umzuwandeln. Der Bau- und Verkehrsausschuss hat daraufhin mehrheitlich den Beschluss gefasst, der seinerzeitigen Versuchsanordnung des Verkehrskonzeptes Blessenstätte als Grundlage für einen Umbau zuzustimmen. Diese Beschlüsse bildet die Grundlage für die jetzige Verkehrsführung an der Blessenstätte/Kirchstraße. Die darauf folgenden Beschlüsse in 1998 wurden lediglich zu der Abwicklung der einzelnen Umbauphasen gefasst, ohne den Beschluss vom 28.08.1997 inhaltlich zu ändern. Auch der Beschluss des Planungsausschusses in seiner Sitzung am 10.04.2003 über den Antrages der BfGT-Fraktion vom 04.11.2002 zur Öffnung der Blessenstätte kann nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein, da dieser Beschluss lediglich bestätigenden Inhalt hatte. Für die Fristberechnung maßgebend ist also der Beschluss des Planungsausschusses vom 28.08.1997 , der nicht der Bekanntmachung bedurfte. Das beabsichtigte Bürgerbegehren ist also verfristet und damit unzulässig. Auch der Umstand, dass der hier angegriffene Beschluss nunmehr seit ca. 7 Jahren existiert, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zwar vertritt ein Teil der Literatur die Auffassung, dass in analoger des § 26 Abs. 5 Nr. 10, Abs. 8 Satz 2 GO NRW Ratsbeschlüsse nach Ablauf von 2 Jahren wieder durch ein Bürgerbegehren anfechtbar werden. Diese Vorschrift behandelt jedoch die Bestandskraft eines Bürgerentscheids und besagt, dass ein solcher vor Ablauf von 2 Jahren nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden kann. Daraus ergibt sich mittelbar, dass nach 2 Jahren ein Bürgerentscheid durch Ratsbeschluss kassiert werden kann. Das OVG NW hat in dem bereits mehrfach angeführten Urteil jedoch entschieden, dass diese Vorschrift nicht umgekehrt anwendbar sei auf die Kassation einer Ratsbeschlusses durch ein Bürgerbegehren. Für eine analoge Anwendung fehle es an einer Regelungslücke, die es zu schließen gelte: Die Fristgebundenheit für kassatorische Bürgerbegehren sei abschließend in § 26 Abs. 3 GO NRW geregelt. Danach ende der Schutz von Ratsbeschlüssen nicht durch bloßen Zeitablauf, sondern sei nach Fristablauf grundsätzlich endgültig, es sei denn eingetretene tatsächliche oder rechtliche Änderungen der Verhältnisse seien so wesentlich , dass sie einem getroffenen Ratsbeschluss die Grundlage entziehen. Gerade der vorliegende Fall, bei dem es um einen in einen jahrelangen Verwirklichungsprozess des Verkehrskonzepts eingebetteten Planungsausschussbeschluss geht, zeigt, dass es zur Vermeidung eines sachlichen Hin und Her im Entscheidungsprozess auch eines über 2 Jahre hinausgehenden Bestandsschutzes von Beschlüssen bedarf. Anhaltspunkte dafür, dass eine wesentliche Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse vorliegen, sind nicht erkennbar. Insofern scheitert das von Ihnen beabsichtigte Bürgerbegehren an der Frist des § 26 Abs. 3 Satz 2 GO und ist demnach unzulässig. 4. Kostendeckungsvorschlag Der dem beabsichtigten Bürgerbegehren bislang beigegebene Kostendeckungsvorschlag ist ebenfalls nicht ausreichend und würde so zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führen. Mit dem Deckungsvorschlag soll sichergestellt werden, dass die Bürger über Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht unterrichtet werden (OVG NRW, wie zuvor). Ein ausreichender Kostendeckungsvorschlag muss demnach zumindest eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten. Dem wird der vorliegende Kostendeckungsvorschlag nicht gerecht. Alles in allem bleibt festzuhalten, dass das von Ihnen vorgelegte Bürgerbegehren unzulässig ist. Hinweisen möchte abschließend jedoch noch darauf, dass die vorliegende Stellungnahme zunächst nur die Auffassung der Verwaltung im Rahmen ihrer Beratungstätigkeit gem. § 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW wiedergibt. Die letztendliche Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens würde der Rat gem. § 26 Abs. 6 GO NRW treffen, nachdem das Bürgerbegehren hier eingereicht würde. Mit freundlichen Grüßen i.V. gez. Lang Beigeordnete Stadt Gütersloh Geschäftsbereich 3 Gütersloh, den 10.05.2004 |